生态环境法典（草案）存问题：罚款幅度冲突及条款竞合？

东莞望牛墩律师获悉

《生态环境法典（草案）》第五编，涉及责任与附则部分，对现行各项独立法律，例如大气法规、水法规、海洋法规、土壤法规、固体废物法规、放射性污染法规等，其责任条款进行了统一处理。然而，这种统一处理并未全面顾及环境要素与污染防治原有条款间的重叠情形，因而造成许多条款，尤其是对罚款金额的设定望牛墩律师，产生了显著的矛盾。

罚款幅度存在冲突

针对相似违法行为，法典（草案）设定的罚款幅度存在明显差异。

例如，第1112条针对，向水体排放油品、酸性溶液、碱性溶液，向水体排放剧毒废液，或者将含有汞、镉、砷、铬、铅、氰化物、黄磷等成分的可溶性剧毒废料向水体排放、倾倒或直接埋入地下，向水体排放、倾倒放射性固体废弃物或者含有高放射性、中放射性物质的污水，规定了罚款金额在十万元到一百万元之间。这一规定来自水污染防治法第85条。

第1149条针对“（三）随意丢弃、堆积有毒有害垃圾”规定了“处以二十万到二百万元不等的惩罚”。这项条款依据的是固体废物污染环境防治法第112条的内容。

第1168条针对放射性废气及废液排放的违规行为，规定了相应的处罚措施。具体包括不得向环境排放禁止排放的放射性废气和废液，同时也不得采用渗井、渗坑、天然裂隙、溶洞或国家禁止的其他方式排放放射性废液。根据放射性污染防治法第54条，此类违规行为将面临十万元至二十万元之间的罚款。

第1123条针对“（一）向海域排放法律明令禁止的污染物或者其他物质”，规定了“处以二十万到一百万元不等的罚款”。该条款依据海洋环境保护法第93条制定。

处罚力度差异带来诸多争议。违反第1112条第一二款时，所涉物质多属高危废弃物，究竟应依照该条款还是第1149条第三款承担后果？将含高放射性或中放射性废液排入水域，需按第1112条第五款还是第1168条第二款处置？倘若这些污染物排入海洋，又该依据何项规定？同一种污染物质，比如危险废物，倾倒入海洋的法律责任明显低于排入陆地水体的情况，这是否会导致违法者更愿意选择向海洋排放？在岛屿地区、陆地与海洋交界地带，或是河流入海口附近进行倾倒，应该怎样进行明确划分？根据法释〔2023〕7号文件，放射性物质、危险废物、含有重金属的污染物以及含有传染病病原体的物质，它们对环境造成的危害程度是相同的东莞望牛墩律师，既然都属于行政犯，为何它们需要承担的法律责任却存在如此巨大的差异？

法律责任出现竞合

笔者认为，造成上述冲突的原因是多方面的。

环境因素与治污责任存在交叉情形，法典（草案）第五部分“责任及附则”第二部分“处罚规定”中，从第二至第八节分别涉及大气污染、水污染、海洋污染、土壤污染、固体废弃物污染、噪音污染、放射性污染。然而，这些所谓的“污染”特性各有差异：海洋和土壤仅能承受污染，它们本身不会变成污染源；固体废弃物污染和放射性污染仅能对环境造成破坏，它们自身并非环境的一部分；至于空气和水，情况更为复杂，空气和水作为环境组成部分，既可能受到各类污染物的侵害，而它们一旦成为污染物，又可能对其他环境部分产生危害。这些规则原本散落在各个独立法规里，表面上互不干涉，可一旦合并到同一部法律里，彼此间的矛盾和不相容就非常清楚了。

另一面，各个时段的法律，对于责任的规定存在差异。根据责任条款的制定顺序，现行法律中，《放射性污染防治法》自2003年公布实施以来未曾调整，《水污染防治法》于2017年进行了修正，《固体废物污染环境防治法》在2020年完成了更新，《海洋环境保护法》到2023年也完成了修订。因此可以明白，《放射性污染防治法》规定的惩罚措施比其他法规要宽松得多。然而，放射性污染对环境的破坏性更强，处理起来也更复杂，违法者理应承担更严格的义务，相应的惩罚也应该更严厉才合乎情理。

统筹考虑责任协调

部分人主张，按照法典（草案）第1051条，即“一个违法行为若触犯多项生态环境法律规范，则应依据罚款金额最高的规定进行处罚”的条款，能够处理前述争议。然而，我方观点是，倘若立法阶段能防止此类矛盾，便无需刻意造成麻烦。另外，就算有这项条款，往后还是会出现像普通条款、特殊条款这类适用上的分歧，倒不如趁现在就设法处理。

具体建议如下：

需要把大气污染、水污染、土壤污染、海洋污染这几部分里关于固体废物、放射性废物的条款分离开，尽可能合并到固体废物污染、放射性污染这两节里去。如果有些条款实在合并不了，那就得注意让它们之间不产生矛盾。

其次需要全面兼顾水污染、固体废弃物污染、海洋污染、放射性污染、土壤污染各类违法行为间责任分配的协调性，特别要重视放射性污染的处罚规定。放射性污染的处罚标准起码不能比大气污染、水污染、固体废弃物污染的处罚标准低，甚至应当更高一些。

作者单位：北京德恒（苏州）望牛墩律师事务所

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